关于如何减少群众越级上访的分析与思考

近年来，特别是国务院新修订的《信访条例》实施后，群众信访秩序有了明显好转，“倒金字塔”式的信访态势有了明显改善。但从目前的总体情况来看，群众越级上访的问题仍然比较突出。就拿×县来说，2004年群众越级上访为256批463人次，2005年为209批406人次，2006年为107批164人次。虽然逐年下降，“倒金字塔”式的信访结构逐步向“正金字塔” 式的信访结构转变，但越级访的数量仍然较大。笔者在分管信访工作一年多的基础上，近期又着重对群众越级上访问题作了一些调查和综合分析，现就越级访的特点、成因以及对策谈点肤浅认识。

一、群众越级上访的特点

（一）反映的问题较集中。群众越级上访反映的问题比集中，绝大多数都是当前的热点信访问题。如企业改革中欠发职工工资等损害职工利益的问题；城镇拆迁补偿标准低；对法院判决不服等涉法涉诉问题，等等。

（二）利益性问题突出。从上访内容看，绝大多数越级上访群众是为了让自己获取利益，求利的动机非常明了。而求权和为经济社会各项事业发展提建议的，却是相当得少。

（三）上访老户多，反复性强。越级上访中，大多数是上访老户。以×县为例，2006年越级上访中，上老户73批96人次，批数占了总数的68%，新出现的越级上访人员仅占32%。而且有的越级上访群众一年去北京就达6次之多，反复性强。

（四）危害性大。越级上访群众，其基本动机就是要造成大影响，让上级或通过其他方式给基层施加压力，以期达到所诉求的目的。有的越级上访群众过分夸大、甚至歪曲事实，或来个突其不意，围攻工作人员、围堵行政机关等；有的则是滞留等待属地政府派人劝返，严重影响一个地方的对外形象和上访地的社会稳定。有的群众越级上访见到了“世面”，回到属地还要宣扬一番“外面的信访世界多热闹”，并择机应变，煽动一些群众越级上访。

（五）对基层组织不信任。越级上访群众绝大多数是对基层组织持不信任的态度，对基层干部产生了对抗性心理，一味地辨称基层组织的不是，把自己越级上访的理由歪曲到“他们（基层）不给我解决，我们只有来找你们”上去。

二、群众越级上访的原因

（一）群众有“崇上”心理，想去越级上访。有的群众认为上级官更大，说话肯定更顶用，用“上压下”的方法来解决问题。有的群众则是认为通过越级上访的方式让“上级发通报”才能把问题传到基层领导这里，才能引起基层领导重视，问题才会更快解决。再有的群众认为上级才会说真话，上级的政策才是符合法律法规的，想到上级访个明白。

（二）解决信访问题不及时、不到位，逼着群众越级上访。基层有权处理机关对群众反映的问题没有依法依规处理，消极无为。哪怕群众重复上访多次，最终得到的还是一张忽悠人的纸，问题依然还是问题。有些基层干部只看领导的眼色行事，领导没发话，即使群众跑断腿也不为所动。有的则是遇到矛盾绕道走，能躲则躲。许多本来可以在基层解决的问题没有得到解决。群众不得不花钱去越级上访，以求解决问题。

（三）基层干群关系不好，民怨情绪推着群众越级上访。干群众关系紧张，基层干部作风及对待群众态度差，在群众当中的形象不好，群众对他们不信任，怨气重。群众有问题、有困难不找他们反映解决，而是直接越级到上级机关上访。

（四）机构调整，职能权限上收产生群众“越级上访”。近年来，各级政府为了加强社会管理、转变职能，进行了一系列的改革，一些审批处理权都上收了。群众要解决问题，就只有到上级机关去了。

（五）劝返机制的负面影响，诱引了个别群众越级上访。当前的劝返机制对维护社会稳定起到了积极作用，但也带来了负面影响。现在一些群众公然宣扬“先不要找他们（基层），你一到上面去上访，他们都会坐飞机来接你、主动找你，到时你把要解决的问题向他们说才管用”。这样也的确诱引了一些群众去越级上访。

另外，就信访统计操作而言，造成目前群众越级上访数量多有两方面的因素。一是统计范围扩大，统计数据的采集较以前广泛得多，数量更全面。二是越级上访划分标准尚未调整。新修订的国务院《信访条例》第十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。越级上访则是指上访人越过“依法有权处理的本级或者上一级机关”，而到其他上级机关上访的行为。现在我们的统计则是片面地限制信访人到依法有权处理的本级机关上访。一旦依法选择到有权处理的上一级机关上访，则就被定性为越级上访。比如反映科级干部有问题，信访人一旦到市一级上访，则被定性为越级上访。

三、群众越级上访的对策

当前，我们正处在经济发展的“黄金期”，同时又是社会矛盾的“凸显期”。做好信访工作，化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，是各级党委政府在发展战术上的第一位任务。减少群众越级上访，我认为主要采取以下对策：

（一）更新信访工作理念。在构建社会主义和谐社会的大背景下，信访工作赋予了新的内涵。它不仅是联系党和群众的桥梁，倾听群众呼声、解决群众疾苦的重要途径，同时也是党和国家的一项重要工作，构建社会主义和谐社会的基础性工作，维护和实现群众民主权利的重要手段。它在化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐中发挥着不可替代的重要作用。因此，要站在新的高度，用新的角度来看待信访工作。用“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会本质特征来理解信访工作。用“抓经济发展是政绩，抓好信访工作、促进社会和谐同样也是政绩，抓发展不抓稳定不行，抓稳定不抓信访不行，发展是硬道理，稳定是硬任务，稳定保障和谐”的理念来谋划信访工作。在战略上要把发展放在第一位，在战术上把稳定放在第一位。自觉把信访工作放到全局工作中去思考、去谋划、去部署、去推进，与其他中心工作一同部署、一同检查、一同评比，做到年初有计划、年中有检查、年终有总结，表彰先进，鞭策后进，形成良好的信访工作激励机制，促进工作的有序运作，深入开展。

（二）要畅通信访渠道。疏则和，通则顺。减少群众越级上访，关键的是要畅通信访渠道，使群众在最基层冤有处申、苦有处诉、事有人管、问题有人解决，让群众在近距离、短时间、多途径、低成本的情况下表达诉求，解决实际问题。一是要畅通诉求表达渠道。各地各部门要落实信访接待制度，确保群众来访来电有人接，事情有人办。要按照信访为民、便民的原则，进一步拓宽信访渠道。各乡镇、单位及有条件的村都要公开信访电话，开通网上信访、和谐110和“免费邮政”信访。村一级要落实村干部日值班制度。二是要畅通信访信息渠道。健全完善县、乡、村、组四级信访信息网络，形成上下齐抓、左右共管，横向到边、纵向到底的信访网络体系。要充分调动发挥各级信访工作人员和群众提供传递信息、调解矛盾、参与查处问题的积极性，尽早掌握苗头性、内幕性信息，做到未发先知，将大量的信访隐患、初信初访和反映的“难点”、“热点”问题解决到基层，处理在萌芽状态，有效预防和控制越级上访。

（三）要增强基层组织的公信力。有了政府的关心，群众才安心。信访信访，一级组织失去信任，群众就会去越级上访。要减少越级上访，重要的是增强基层组织的公信力。一是要抓好基层组织建设。按照“三个代表”重要思想加强对领导干部的教育、监督和管理，增强他们的勤政廉政意识和全心全意为人民服务的思想。对哪些不能坚持原则，私心重、群众意见大、能力又差的领导干部要及时调整和更换。提高基层组织的公信力、吸纳力和做好新形势下群众工作的能力。二是要切实转变基层干部的工作作风，增强群众观念。端正思想认识和态度，不要怕群众反映问题，要认识到群众信访是对我们党和政府的信赖与支持。要坚持从群众中来到群众中去的群众路线，想问题办事情要考虑群众的根本利益，做到科学、民主、依法决策，不能牺牲群众利益来完成经济指标或其它任务。三是要大力推行公开办事制度，增强工作透明度，促进领导干部廉洁自律、秉公办事，从根本上减少越级上访问题的发生。要及时、真实、具体地做好以财务公开为重点的村务、厂务公开，便于群众监督。亮出家底，温暖人心，浓厚感情。四是要关心群众疾苦，尊重群众意愿。要按照执政为民和根本要求，坚持从群众满意的事情做起，从群众不满意的事情改起，认真倾听群众呼声，妥善处理涉及群众利益的问题。

（四）要切实解决群众合理诉求。当前越级上访反映的问题多数涉及信访人切身利益，而且绝大多数都是合理的。减少群众越级上访，根本的还是要稳定上访人员情绪，弄清群众的意见和要求，解决群众实际问题和合理诉求。实践证明，只要将群众反映的问题实事求是地彻底查清，秉公依法依规处理，上访群众心通气顺了，越级上访也随之平息了。对合情合理、符合政策，又能够解决的问题，要及时按有关政策，尽快一次性地解决好；对那些要求合理，但由于客观原因一时不能解决的，要列出时间表，耐心做好解释工作，信守承诺按时兑现；对那些要求过高的，要进行说服教育，引导其在政策、法规范围内解决，绝不能迁就；对于因其他困难引起越级上访的，我们要切实解决他的生计问题。疑难复杂问题要集中力量、集中时间，限时解决，不解决问题决不收兵，做到动真心，献真情，办实事，解难题。

（五）要创新工作机制破难题。根据新形势下信访工作的特点，越级上访群体的特性，用新的机制来破解越级访较多的问题。一是邀请上级来处访。就是要求属地政府要甘当信访群众的代言人，根据群众反映的问题，积极与上级有关部门联系沟通，争取支持。邀请上级机关领导干部下访，到群众当中与群众对话，宣传解释政策法规，让群众信服、心服而息诉。二是变群众被动上访为领导干部主动下访。信访重心和窗口下移，领导干部下到基层窗口接访、约访，与群众直接对话。村每三天，乡每周，县每半月对辖区内的不稳定因素、热点和苗头性问题要进行全方位梳理、排查和化解，做到问题不出村、组（社区）和乡镇。三是全员办访。做好信访工作是全社会的共同职责，需要全党全社会的共同努力。人人都是信访工作责任人，个个都是信访工作者。只要发现了越级上访苗头和相关信息，都应当向信访、维稳和群众所在地政府报告，并做好有关工作。绝不能视而不见，听而不闻，任其发展。四是调解消访。按照县有矛盾纠纷排查调处服务总中心，乡镇有服务中心，村有服务站，组有联络员的要求，建设好矛盾纠纷排查调处网络。充分运用调解的手段，让群众在平等协商、互谅互让的和谐氛围中解决问题。

（六）要综合治理好秩序。减少越级上访是一项综合性很强的工作，涉及到各个部门、种类人员，需要齐抓共管，密切配合。一是要切实落实领导责任，促使领导尽职尽责。在严格落实“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”原则的同时，还要实行信访工作领导“一岗双责”制度。“一把手”对信访工作要亲自抓，副职领导要具体抓，中层干部要全力抓。做到了信访工作人人肩上有担子、个个头上有责任。二是要积极派员劝返控访。要有备无患，以防万一，完善预案，一经发现越级上访，尤其是非正常上访，要迅速派员劝返做工作，尽快把人员劝返回当地。三是要严格责任追究，做到奖惩分明。该奖的一定要奖，该罚一定要罚，不能干好干差一个样。通过树立正反两个方面的典型来推动工作。尤其是要查究因报告不及时造成工作被动和消极影响的人和事。四是加强教育，依法处置。对无理上访的群众要采用换人、换思维的方式反复做工作，给予批评教育，做好转化工作；对那些煽动、串联越级上访或非正常上访，闹访、缠访的要采取果断措施予以打击。该训诫的要训诫，该拘留的要拘留，该劳教的要送劳教，构成犯罪的，依法追究刑事责任。从而维护的良好的信访工作秩序和风气。

此外，针对越级访的择机性，在做到经常抓、抓防范的同时，还应做到抓重点、重点抓。对重大会议、重大节日、重大活动、敏感期等容易发生越级访的时期，有针对性地采取措施，确保重点时期、重点地区、重点部位不发生越级上访，维护好社会稳定。